国家发改委1098号通知释放了哪些明确的政策信号？请看第一个基础设施投融资新规
7月1日，国家发展改革委发布《关于依法依规加强PPP项目投资建设管理的通知》。与近两年其他PPP新规相比，1098号文件体现了国家发展改革委作为项目审批主管部门对PPP规范发展的态度，也对PPP与《政府投资条例》、《企业投资项目审批备案管理条例》等更高层次法律的关系给出了明确的答案，值得业内认真研究。
遵循上级法律和最新政策导向
1098号文件开宗明义，引用PPP管理的上位法——《政府投资条例》和《企业投资条例》，以及与基础设施投融资直接相关的最新政策——《国务院办公厅关于保持基础设施领域短板的指导意见》作为新规的依据，PPP在我国基础设施投融资政策法规总体框架中的定位已蓄势待发。
鉴于上述两个条例的法律地位和管辖范围，在此可统称为《政府和企业投资条例》。目前，所有与PPP相关的法规都是附属法律，需要由它们来规范。任何与《政府与企业投资条例》的冲突都应直接调整或废止，使其与上级法律保持一致，这是目前各级PPP管理部门需要关注的问题，也是PPP后续政策取向的主要观察点。
此外，考虑到立法工作的复杂性和难度以及PPP模式面临的诸多问题，制定和发布专门的PPP法律或行政法规的紧迫性已不复存在，需要考虑必要性。
什么是“可行性论证和审查”
1098号文提到的“可行性论证和审查”之前在PPP行业已经讨论过了，但这是第一次正式进入PPP管理体系，PPP项目的审批流程也发生了变化。
根据1098号文件要求，PPP项目的可行性论证需要从社会经济发展、规划、技术、环境、投融资、资源综合利用、提高人民生活质量等方面进行分析论证，还需要考虑政府投资的必要性和具体方式，以及项目层面社会资本参与的成本、效率、风险、积极性等一些因素。
由于项目性质不同，适用审批制管理的PPP项目，上述可行性研究内容应纳入可行性研究报告。对于审批制的申请，可以纳入项目申请报告或者单独进行可行性论证和审查。对于备案制的申请，应当分别进行可行性论证和审查。
与以往的PPP项目审批流程相比，上述新规也导致两个问题有待进一步明确和解决。一是需要细化PPP项目可行性论证的内容、要求和评审标准，使各级政府和项目审批管理部门都能遵照执行，稳定市场预期。二是如何启动和实施实行审批制或备案制的PPP项目，如何划分政府和社会资本在这些PPP项目中的具体定位和职能，由哪一方负责制定和审批PPP项目的可行性研究报告和实施方案，以符合《政企投资条例》和1098号文件的相关要求？
需要注意的是，1098号文件直接将未依法履行可行性论证和审查程序的PPP项目定义为非标准项目，不得开工建设。
强调固定资产投资项目的资本制度
1098号通知再次强调资本制度对PPP项目的约束力，并将其与防止过度举债融资、防范地方债务风险的政策要求挂钩。
对于基础设施项目的投融资来说，必要的资本比例和适当的去杠杆措施没有错，尤其是对于曾经猖獗的PPP。然而，手段不是目的，发展停滞的风险与地方债务的风险一样值得警惕和避免。考虑到2017年以来“防风险”和“稳增长”的双重政策导向，特别是今年政府工作报告中提到的“创新项目融资方式，适当降低基础设施等项目资本金比例，用好发展金融工具，吸引更多民间资本参与重点项目建设”。PPP市场应该能够合理预期，对固定资产投资项目资本金比例的强制性要求会以某种方式进行适当调整，金融机构的相关风险控制标准也有望相应调整，从而在一定程度上为项目融资创造更加宽松的环境。
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